集体决策，不是腐败的“免责金牌”

一把手那“一票”，到底有多重？ 

北京京师律师事务所 · 道法并举

职务犯罪实务观察 ①

撰文／蒋亚平 律师

“这事是班子集体研究的。”

“会上大家都举手了。”

“我又不是一个人拍板的。”

“程序走完了，出问题也不能只怪我。”

——这是职务犯罪案件中，领导干部最爱说的一句话。

但法律真的认“集体决策”当护身符吗？

当“集体研究”变成一把手意志的化妆术，当会议纪要代替了法定权限，当“一致通过”背后是沉默、服从和事后的风险分摊——

国家损失已经造成，谁坐牢？谁免责？谁背锅？

我是蒋亚平，北京市京师律师事务所执业律师。这些年做刑事辩护和职务犯罪实务，越办越觉得：这类案件最怕三件事——会纪造假、因果混写、责任平均化。

所以今天这篇，不喊口号，只把“集体决策型职务犯罪”的骨头拆开。

一、为什么“集体决策”越来越像一块挡箭牌 

近些年办案，一个画面特别熟：

• 工程烂尾了，说是“常委会定了”； 
• 国资贱卖了，说是“董事会决议”； 
• 违规举债了，说是“班子集体研究”； 
• 土地违规出让了，说是“会议纪要写了”； 
• 扶贫款被套了，说是“村两委都同意”。 

听起来很“民主”，很“合规”，很“程序正义”。

但拨开一层看：

会前，一把手已经和老板吃过饭；

议题，是办公室主任按意图拟的；

不同意见，被“再汇报一次”压下去了；

纪要，只记结论不记分歧；

出事了，所有人异口同声：“集体决策。”

蒋亚平律师常跟当事人说一句话：

“集体决策不是免罪符，它只是把‘谁在起作用’这个问题，藏得更深了一点。”

二、先给结论：集体决策，不能自动免责 

很多人误以为：

只要开会了、投票了、签字了，就不是我一个人的事，顶多算工作失误。

错。

‌《刑法》里，渎职犯罪没有“单位决定就可以免责”这一说。

两高《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第五条写得很硬：

国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任。

以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定，追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。

蒋亚平律师把它总结成五句话：

1. 集体研究 ≠ 没人犯罪；
2. 一把手违法决定、强推、授意、压异议 → 要担责； 
3. 班子成员明知违法还跟着投赞成票 → 也可能担责； 
4. 执行人提过反对、没实质推动、只是照令办事 → 可不定罪或从轻； 
5. 谁在决策链里“真正起作用”，比“谁签了字”更重要。

三、滥用职权，还是玩忽职守？先把帽子戴对 

题目本身问的就是这个：

在“集体研究”的幌子下，个别领导强行拍板造成国家巨额损失，是滥用职权还是玩忽职守？

1. 滥用职权：乱作为，故意越界 

《刑法》第397条。核心：

• 超越职权； 
• 违反规定处理公务； 
• 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。 

比如：

• 明知道项目不达标，硬批； 
• 明知道土地不能协议出让，照样拍板； 
• 明知道对方空壳公司，照样放贷款； 
• 明知道程序违法，还说“先干起来，责任我扛”。 

蒋亚平律师的定性口诀：

“明知不对还干，是滥权；该管不管装看不见，是玩忽。”

2. 玩忽职守：不作为，马虎放任 

• 该审不审； 
• 该报不报； 
• 把制度当摆设； 
• 对明显风险装看不见。 

3. 强行拍板，通常更接近滥用职权 

如果一把手：

• 主动把违规事项塞进议程； 
• 会前定调； 
• 对反对意见说“出了事我负责”； 
• 用组织身份压制程序； 
• 把关系、利益、政绩裹进决策； 

那不是“没注意”，而是“明知违规仍推动”。

实务定性：优先往滥用职权靠。

四、“一把手的一票”为什么比别人重 

很多班子成员会说：

“我那一票和书记那一票，不是平等的吗？”

法律上不是。

1. 权力结构里，一把手不是“平等委员” 

在党委、政府、国企、事业单位里：

• 一把手定议程； 
• 一把手定信息； 
• 一把手定“谁敢反对”； 
• 一把手决定“这个事要不要上会”。 

所以：

普通委员的“同意”，可能是服从；

一把手的“同意”，往往是发动。

蒋亚平律师在办案中习惯画一张图：

“信息从哪来—谁定题—谁定调—谁压异议—谁推执行—谁分利益。”

图一画完，所谓“集体”，经常只剩一个人是发动机。

2. 三种“假集体、真个人” 

（1）会前定调型 

一把手先和老板谈好，再让办公室出方案。

（2）信息垄断型 

只给班子看摘要，不给人看合同、尽调、审计、风险评估。

（3）压力背书型 

“这是上面盯的”“不批影响营商环境”“谁拦着谁负责”。

这三种情况下，会议纪要越完整，反而越像“作案工具”。

五、班子都举手了，是不是人人有罪？ 

不是。集体研究型渎职，责任必须拆开。

1. 一把手：通常跑不掉 

发起、定调、压异议、违反规则、造成特别重大损失——主责人员。

2. 班子成员：看“知不知道违法” 

要查三件事：

• 有没有知情权； 
• 有没有违法性认识； 
• 有没有反对痕迹。 

蒋亚平律师提醒：

“会上不说话，会后剪彩，材料上签‘阅’，党纪政务责任先跑不掉；刑责上看是否概括性明知加实质推动。”

3. 执行人员：不是“照做就无罪”，也不是“签字就坐牢” 

不构罪或从轻：

• 书面反对； 
• 层级上报； 
• 无决定权； 
• 损失主要来自决策本身。 

可能构罪：

• 帮领导补材料、造会议记录； 
• 把反对意见删掉； 
• 用“技术性合规”把违法包装成合法。 

蒋亚平律师一句话：

“执行人员的风险，不在‘执行’二字，而在‘有没有帮着把坏事做成合法样子’。”

六、案例式拆解：一个开发区烂尾项目 

某市新区党工委书记 Z，想引入“百亿产业园”。

老板来了，饭吃了，返投比例、税收优惠、土地出让底价，基本谈妥。

流程开始：

1. 招商局写汇报：项目前景极好； 
2. 法务意见被删掉“未通过招拍挂”的提醒； 
3. 财政局说“基金退出风险大”，回一句“领导定了”；
4. 党工委会议，Z 先讲话：“这是政治任务，谁拖后腿谁负责”； 
5. 副书记小声说“程序是不是有点问题”，Z 说“先干，责任我扛”； 
6. 班子一致通过； 
7. 国资平台担保、土地低价出让、财政补贴提前拨； 
8. 两年后企业爆雷，园区荒草丛生，国资损失 9.7 亿。 

Z：滥用职权罪主责位阶 

发起、定调、压制异议、违反国资/土地/财政规则、特别重大损失。

那“一票”，不是九分之一，是发动机。

副书记：未必有罪，但未必干净 

有书面反对＋会上反对＋向纪委反映 → 切割；

口头犹豫＋会后剪彩＋材料签“阅” → 党纪政务责任跑不掉。

招商局长：危险区 

明知数据注水还写“项目优质” → 可能不是纯执行，而是共犯行为。

文书岗小王：最易被忽略 

按模板排版、没篡改、没伪造 → 一般不宜定罪；

把“存在重大法律风险”改成“风险可控” → 从打字员变造假者。

七、刑法逻辑：为什么“集体”不能吸收“个人” 

公司里，董事会决议民事上公司担责；

但刑法里，公职人员的职权来自法律、人民、公共信任，不是“多数人同意就可以违法”。

班子可以集体决定修路；

但不能集体决定把路修给情妇的公司。

董事会可以决定投资；

但不能集体决定把国资免费送人。

法律看的是：

• 有没有超越权限； 
• 有没有违反强制规范； 
• 有没有把公权力换成私利； 
• 谁在因果链上真正推动了损害。 

八、国企场景：集体决策最容易“合法外衣化” 

国企本来就要：

• 上党委会； 
• 上董事会； 
• 上总办会； 
• 上投委会； 
• 上风控会。 

流程越长，越容易制造“我们都研究过了”。

但国资监管逻辑很清晰：

程序合规 ≠ 实体合法。

集体签字 ≠ 无人滥权。

会议纪要漂亮 ≠ 没有利益输送。

违规出借、违规担保、融资性贸易、低价处置资产、关联方交易……

只要实质是“一把手主导＋信息不透明＋风控架空＋利益流向特定关系人”，就可能是：

• 国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪； 
• 贪污罪； 
• 受贿罪； 
• 挪用公款罪； 
• 徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪。 

九、如果有受贿，就不再是“纯渎职” 

渎职＋受贿，通常不择一轻处，而是数罪并罚。

两高解释写得很清楚：

国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，以渎职犯罪和受贿罪数罪并罚。

所以：

• 纯粹瞎拍板 → 滥用职权/玩忽职守； 
• 拍板是因为收了钱 → 滥用职权＋受贿；
• 拍板是把国资送关系户、自己拿干股 → 受贿＋国企人员滥用职权＋可能贪污； 
• 指使下属造假 → 还可能碰伪造国家机关公文、串通投标等。

蒋亚平律师的办案经验是：

“集体决策案，先查权，再查钱，最后查话术。话术越整齐，越要反着听。”

十、蒋亚平律师的办案理念：道法并举，先还原人，再还原罪 

在京师，我们讲“道法并举”。

法，是定性、证据、程序、数额、因果、量刑、监检法衔接。

道，是权力从哪来、为谁用、受谁监督、怎么止损、组织信用怎么修复。

蒋亚平律师办职务犯罪案，有四条铁规矩：

1. 不先信“纪要”，先信原始材料 

会议纪要可以后补，微信、邮件、初稿、法务意见原稿、审计底稿不会全说谎。

2. 不把“签字”当责任，不把“没签字”当清白 

有的一字未签却是真决策人；有的签了“阅”却从未进核心群。

看权力流，不看形式主义。

3. 早介入，抓“审前窗口” 

职务犯罪不是到法庭才开始辩。

函询、初核、走读式谈话、留置前、移送起诉前，都是关键期。

家属晚三天找律师，可能就少一份反对意见原件。

4. 辩护不是“捞人”，是防止错把失误当犯罪、错把执行当主谋 

蒋亚平律师常说：

“公职人员不是不能犯错，而是不能把公权力当成私工具。

律师也不是帮人脱罪，而是确保‘该担的担，不该背的不背’。”

十一、辩护视角：被卷进“集体决策”的人怎么救自己 

对一把手 

别瞎辩“这是集体研究”。

要辩：

• 是不是上级压下来的； 
• 有没有受贿； 
• 损失是不是市场、政策、行业周期叠加； 
• 数额计算是否重复、是否含预期收益； 
• 有没有及时追偿、有没有止损动作。 

对班子成员 

核心辩：我是不是“负有责任的人员”。

• 信息被封锁； 
• 专业事项依赖职能部门； 
• 会上提过保留意见； 
• 纪要没记全； 
• 无分管职权； 
• 没拿好处； 
• 事后推动止损。 

对执行人员 

关键词：反对意见、职责边界、因果中断。

蒋亚平律师给执行层一句保命话：

“宁可会上得罪人，别在卷宗里当替身。”

十二、企业合规视角：别让“集体决策”变成犯罪温床 

给国企、城投、上市公司、高校产业集团几句硬话：

1. 议题权不能只在一把手手里； 
2. 法务、财务、审计必须独立联签； 
3. 外部律师书面意见要入档； 
4. 利益冲突人回避； 
5. 反对意见原样入档； 
6. 一把手牵线的项目，自己回避表决； 
7. 执行层有合规异议通道和向上报告机制。 

蒋亚平律师做国企合规时常说：

“好制度不是不让领导拍板，而是让领导拍错板时，有人敢拦、留得下痕、追得到责。”

十三、回到题目：一把手的“一票”到底有多重？ 

答案很冷：

在合规的会上，它是一票；

在违规的局里，它是一把钥匙；

在滥权的事上，它是一台发动机；

在卷宗里，它是一根主线；

在判决书上，它往往是一个“主责”。

集体决策不是免责金牌。

真正的集体决策，允许反对、留痕、补材料、报上级、停下来。

一旦“必须过、不能拦、谁拦谁不识大体”，那就不再是民主程序，而是权力表演。

十四、蒋亚平律师写在最后 

职务犯罪办案，最怕两种极端：

一种把领导写成十恶不赦，好像所有班子都是木偶；

一种把班子写成集体免责，好像一把手只是举手的人之一。

真实务里，权力是有重量的。

蒋亚平律师的理念很简单：

• 不媚权，不媚众； 
• 不把纪要当真相； 
• 不把沉默当同意； 
• 不把执行当主谋； 
• 不让“集体”吃掉“责任”，也不让“一把手”吃掉“制度”。 

法律不惩罚“开会”。

法律惩罚：用开会掩盖越权，用纪要掩盖输送，用集体掩盖一把手，用程序掩盖后果。

蒋亚平 律师

北京市京师律师事务所执业律师

执业证号：11101201210383307

业务方向：刑事辩护、职务犯罪辩护、国企合规、监检衔接案件、刑民交叉 

北京京师律师事务所｜道法并举

刑事辩护 · 职务犯罪治理 · 国企合规 · 监察辩护 · 追逃追赃【AI辅助生成】